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〔内容提要〕当前，增值税专用发票管理日趋科学、严密，但在普通发票管理中仍然存在着诸多问题。本文就各级税务机关对普通发票管理存在的薄弱环节进行讨论，并提出相关解决办法。
〔关键词〕税务发票管理
发票是记载经济业务活动的法定原始凭证。它既是会计核算的法定收支凭证，也是税务机关非常重要的计税依据，同时它又是维护经济秩序、生产经营者及消费者权益的重要工具和法律证明。它维系着纳税人、单位、个人、税务机关和国家各方面的利益。然而，在增值税专
用发票管理日趋科学、严密的形势下，普通发票管理存在的问题却日趋突出。近年来，各级税务机关虽然采取了一系列措施加强普通发票的管理，但管理仍较为薄弱。因此，加强普通发票管理是税务工作者亟待破解的课题。
一、当前普通发票管理存在的问题
1.应当开具发票而不开具。一是为逃避纳税义务，有的纳税户在消费者索要发票时，总以发票用完、要票就加价等各种方式拒开发票；对不要发票的更不会主动去开具发票。二是由于双定户开票额连续三个月超过定额达 20%的，税务机关的征管系统就会监控到，从而调高其定额。为避免调税，双定户就想方设法少开发票。消费者索要发票，要么是让利，要么是利用其他人的身份证到税务机关**发票，以求逃避监控，逃避管理。
2.应当取得发票而不取得。根据《发票管理办法》第二十条规定，应当取得发票的对象是所有单位和从事生产、经营活动的个人。对于需要建账的单位和个人来讲，主要存在应当取得却不取得发票，而用其他凭证代替发票使用的现象。对于双定户来讲，主要问题是不取得发
票，也不建立收支凭证粘贴簿。其原因是：一方面，税务机关宣传不到位；另一方面，税务机关管理不到位。同时，《发票管理办法》第二十条存在明显的漏洞，应当取得发票的对象是 “所有单位和从事生产经营的个人”，把不从事生产经营的个人（自然人）排除在外了，主要是因为自然人应当取得发票的情况难以监控。自然人不要求一定取得发票，由于税收意识的淡薄，自己不需报账而放弃索取发票的权利，在不经意间为经营者提供了逃避纳税义务的机会。
3.虚开发票现象仍存在。虚开普通发票的情形主要有：有的消费者不需要发票或未索取发票，纳税人就不开发票，但还是按规定将这部分未开发票的营业收入进行了申报，这样就形成了已营业而未开票的“空额”。纳税人就利用这个“空额”对外虚开发票，以取得手续费，
或者是有“空额”的双方互开发票来列支费用。对方企业取得虚开发票就可能偷漏流转税或所得税。
4.制售、使用假发票的现象比较严重。目前我国经济正处在转轨时期，旧的以道德为核心的社会约束机制逐渐淡化，以法治为核心的公民意识还没有建立起来，在这个过程中就出现了一个所谓的“意识约束真空”。由于自我约束意识的缺位，在税收制度不健全的情况下，各利益主体在追逐利益最大化的过程中极易偏离正确理论实践的方向，因此假发票的出现也就不可避免。不仅存在着“私自印制、伪造、变造发票”和“转借、转让、介绍他人转让发票”的卖方市场，也存在着“知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具”的买方市场。于是假发票以各种形式出现，如真票假开，假票真开，假票假开，最终导致国家税款流失。
二、解决普通发票管理存在问题的建议
1.完善普通发票管理制度和工作流程，规范普通发票管理。修改完善普通发票发售工作流程，强化事前检查审核工作，防止骗购发票和发票流失。为了防范不法分子骗购普通发票，保障普通发票用票安全，税务机关应当修改、完善普通发票领购、验旧、换购工作流程，强化事前检查、审核工作。打破服务优先的思想怪圈，遵循规范性、安全性的原则，改进普通发票发售、验旧、换购工作：办税服务厅不再直接受理纳税人领购普通发票申请，而是由税收管理员直接受理纳税人购票、验旧和换票申请，管理员及时开展实地查验、审核，对符合条件的，由管理员签署意见后，由纳税人持相关文书到办税服务厅购票、验票和换票。这样可以从源头上进一步避免骗购普通发票行为的发生，管理员也能及时掌握纳税人的真实情况，起到税源监控的作用。
2.采取有效措施，加大普通发票监管力度。一是实行普通发票保证金制度，增大违法违规成本，降低普通发票风险。一段时期，税务机关曾经实行过普通发票保证金制度，但由于受法律法规和服务思想的限制，保证金制度被废止。随着社会变化和发展，税务机关网络化建设初步建立，对普通发票保证金制度应当予以重新认识，在法律法规上予以确定，既保障普通发票的安全使用，又增加普通发票违法违规的成本，降低普通发票风险。二是借鉴增值税一般纳税人辅导制度，实行普通发票领购考察期制度。对新开业户纳税人申请领购普通发票的，一律纳入1-3个月的考察期，经过考察合格，确实符合领购普通发票条件的，纳税人方可申请领购普通发票。三是推行税务机关代管监开普通发票制度。对经营规模小、保管条件差、使用频率低、未达起征点等纳税人实行普通发票代管监开。四是借鉴纳税信用等级评定制度，建立个体户普通发票信用等级机制，实行分级限量供应普通发票。这样既可以降低税务机关普通发票管理风险，减少普通发票和税收流失，又可以督促、激励纳税人规范、合法地管理和使用普通发票。
3.标本兼治，严厉打击制假售假发票。一是大力推广税控装置和刮奖发票，减少定额发票的使用范围和面额。目前，假发票主要体现在定额发票方面。因此，税务机关应大力推广税控装置的使用范围，并控制定额发票的面额及使用范围。税控装置及刮奖发票的推广和使用，能够鼓励广大消费者积极索要发票，在一定程度上缩减假发票生存的空间，有利于强化对发票使用的管理和监督。二是税务稽查人员应加强对原始凭证真伪的检查工作，减少假发票的使用空间。三是加大对发票违章行为的处罚力度。加大处罚力度是目前打击假发票的一个有效办法。四是税务机关应加强与公安机关的配合，利用公安机关的优势来打击制假者、售假者和用假者。五是加大发票举报奖励力度，强化发票宣传工作，善于营造打击假发票的氛围和声势，以震慑违法分子。
4.加强内外沟通，形成管理合力。加强税务机关内部沟通，理顺征管查之间的关系，建立协调运行的管理机制。结合综合征管软件和实际工作，建立和完善更加实用、严密的良性管理机制，消除各环节之间存在的缝隙，实现无缝隙管理。强调外部协作，建立社会化、网络化保障系统。第一，要加强与党委、政府、公安、工商、物价、技术监督等部门的沟通协作，齐抓共管，综合治理，建立社会化税收管理网络，共同把好发票管理关，形成对普通发票齐抓共管的局面。第二，要投入大量精力、物力和财力，依托信息化技术和网络控制优势，逐步建立信息化、网络化的涵盖全社会的发票监控系统，上海**发票 www kaipiao.com领购、开具、保管、缴销以及普通发票信息采集、比对纳入全系统、全社会监控，有效解决普通发票管理和使用中存在的各类问题，有效防止税收流失以及贪污等经济问题。
（作者单位：西丰县地方税务局）
责任编辑：梁欣
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