预算全面实施，绩效评价始终

杨良成会计文化

预算全面实施，绩效评价始终

杨良成

关键词：全面预算 绩效评价

主要内容：政府与企业预算的差异；政府与企业绩效评价的异同；如何实施预算的绩效评价。

前言：随着2015年1月1日，新修订的《预算法》全面实施，绩效评价作为预算的一项重要管理内容和手段，正在日益被各级政府部门和单位所重视。既有理论工作者对绩效管理目标体系、评价指标体系的构建、评价方式、评价标准、评价方法的选择等方面的研究和对绩效运行跟踪监控的管理研究，也有实务工作者在日常工作中对绩效评价指标体系的运用与评价。企业层面已经成为一项重要管理手段的绩效考评，2015年因管理会计地位的重要提升，在对企业预算的考核与评价方面，其重要地位更加突出,随着2016的到来，对2015预算进行绩效评价的时刻也已到来。

表象层级有差异，纳入预算成一体

新修订后于2015年1月1日起实施的《预算法》，分中央、省、地、县、乡五级预算，实行全面预算，对预算收支范围、预算管理权限、预算的审查和批准、预算的编制、执行与调整、决算、预算的监督与法律责任进行了详细的规定。

从表象上看，分五级预算，层级之间有差异，但预算的口径与内容是一致的，都是全面预算，审查和批准的职权都在同级人大，编制、执行和调整都有一定之规，如有违反，要承担法律责任，从这点上看，是统一的，一体的。

政府预算实行的是分级预算，上一级政府除了编制本级预算外，还要将下一级预算进行汇总，编制到本级预算之中。这样五个层级的预算，最终会汇总到国家层面，形成整个国家的政府大预算。上面说的是政府预算。

企业预算与政府预算不同，企业的预算没有明确的分为五级，即使分母子公司、集团公司，但每个单独的公司，不管是母公司还是子公司都应该有单独的预算；不管是分公司还是集团公司，也应该有独立的预算，而且公司各个部门都有单独的预算，公司的总预算，便是在各个部门预算的基础上进行编制的，也是在合并了各个分子公司的预算基础上进行编制的。

企业预算由企业的董事会编制并向股东会上报，由股东会批准进行实施，即企业预算的审查和批准权限在股东会，编制权限在董事会，具体执行则在经营层。

绩效始祖尊大禹，政府企业两支渠

政府层面的绩效考评，其始祖可追溯到大禹。

《史记.夏本纪》记载：“自虞、夏时，贡赋备矣。或言禹会诸侯江南，计功而崩，因葬焉，命曰会稽。会稽者，会计也。”这段话经常被会计界引用，作为会计起源的来历或传说。其实这里面也包含有绩效考核。其中计功而崩的“计”，就是既然贡赋备矣，就要对贡赋的征收进行计算与考核，这就是绩效考核。而“会稽，会计也”中的“稽”，也含有稽查的意思在里面，也有绩效考核与评价的成份在里面，也是一种管理手段。

《吴越春秋.越王无余外传》记载：禹“三载考功，五年政定，周行天下，归还大越，登茅山，以朝四方群臣，……乃大会计……遂更茅山曰会稽之山。”这段话里面的“三载考功”，即包含有绩效考评的意思，可以看作是绩效考评的起源。

《左传.哀公七年》记载：“禹合诸侯于涂山，执玉帛者万国”，《韩非子.饰邪》记载：“禹朝诸侯之君会稽之上，防风之君后至，而禹斩之。”《国语.鲁语下》也记载：“昔禹致群神于会稽之山，防风氏后至，禹杀而戮之。”可见禹不仅是绩效考核的始祖，而且进行绩效考核后，还现场进行了表彰和处罚，将后到的不守纪律和规矩的防风氏斩杀了，以儆效尤。万国来朝时，对表现好的，上贡多的，进行表彰，也就是“计功而崩”中的“计功”。用今天的话说，大禹将各部落和首领召集到一起，向他们索取贡物，并对他们进行考评封功，奖励或处罚，这已经是典型的绩效考评了。综上所述，可见大禹是我国历史上绩效考评的始祖。

大禹之后，上计制度是封建王朝中央控制全国经济收支的重要经济制度，也是一项重要的绩效考评制度，甚至决定着官员的升迁与谪贬。

2012年11月29日，财政部以财会（2012）21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，于2014年1月1日起实施。该规范第二十四条规定：单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

2014年9月26日，国务院印发国发（2014）45号文件《关于深化预算管理制度改革的决定》，按照新修订的预算法，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，就深化预算管理制度改革作出重要决定，明确了预算管理制度改革的各项工作。

2014年新修订的预算法于2015年1月1日实施后，为各级政府开展绩效评价提供了基础。

企业层面的绩效考评，是一个泊来品。西方国家的绩效考评，缘于英国的文官制度。主要是将工作实绩作为考核最重要的内容，同时对德、才、勤、绩进行全面考核，并根据工作实绩决定公务员的奖惩与晋升。后来，这种绩效考评，逐渐运用到企业，以及企业的预算管理之中。

2008年6月28日，国家财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》，自2009年7月1日实施。在这个规范中的第八条作了明确的表述：企业应当建立内部控制实施的激励约束机制，将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系，促进内部控制的有效实施。

以上两个规范中的规定，一个是规范企业的绩效考评，一个是规范行政事业单位的绩效考评，从两个规范中可以看出，绩效考评是内部控制的一个重要部分，与预算管理息息相关。这两个规范中的相关规定，明确了我国未来一段时间内绩效管理的原则与方式、方法和手段，为我们进行绩效管理指明了方向和道路。

虽然有以上的相同点，但政府预算与企业预算以及对预算的评价考核，毕竟是两条不同的支渠，分别运行在其各自不同的轨道上。

评价预算看成绩，追究责任问效果

既然绩效评价已成为预算管理的重要内容与手段，那么如何进行有效的绩效评价与管理呢？

政府层面：财政部于2011年7月5日发布财预（2011）416号文《关于推进预算绩效管理的指导意见》。在指导意见中，明确了我国的预算绩效管理工作处于起步阶段，为了完善政府绩效评估制度，推行政府绩效管理和行政问责制度，必须建立预算绩效评价体系，加强预算管理，提高预算资金的使用效益和政府工作效率。同时明确了推进预算绩效管理的指导思想和基本原则、主要内容以及工作要求。这一文件成为目前各级财政进行绩效评价的主要法规依据。

目前各级政府投资的项目完工以后，都须进行绩效评价。进行绩效评价的机构，多为中介机构。一般是预算经费的使用单位或部门委托会计师事务所或评估机构进行评价。各级财政部门正在逐步完善遴选绩效评价专家成员和中介机构库。各地在实施绩效评价时，绩效评价文本、方式、方法也因项目而异。但综合起来分析，绩效评价无非两点：一绩二效。即预算评价看成绩，追究责任问效果。而要做到这两点，评价专家和机构必须深入现场，吃透材料，采取多种方式，运用专业知识，客观公正地进行评价和分析，才能出具客观公正的绩效评价报告，否则绩效评价会流于形式，或根本达不到预算绩效管理的宗旨与目标。

政府层面的预算由各级财政进行，除了各级政府的年度预算外，还有各个部门的各个项目的预算，也就是大预算分解成了若干个项目小预算。项目小预算基本是一次性的，其绩效考核基本在项目完成后进行。在预算的项目执行过程中，很少进行绩效考核。所谓花钱必问效，无效必问责。要问效，必须是花钱后，要追究责任也是事后的事情，只有等效果出来后才能评价，没有达到效果才能追究。

企业层面：企业层面的绩效考核分业绩考核、能力考核与态度考核。能力考核与态度考核一般由行政部门或人力资源部门负责，业绩考核是企业绩效考核中最重要的部分，一般都是针对预算进行的考核，而预算因各个企业的情况不同，预算编制方法也不一样，分零基预算、增量预算；固定预算、弹性预算；定期预算和滚动预算，在进行绩效考核时，也要根据不同预算的编制采取不同的绩效考核方式方法。

企业层面的绩效考核，可以在预算执行的过程之中进行考核，比如说月度考核、季度考核、半年考核以及年终考核等等，而且可以根据绩效考核及时对预算进行调整。内部控制制度和预算制度实施得好的企业，其对预算的绩效考核贯穿了经营过程始终。企业董事会下的预算管理委员会，对于执行过程中的预算调整方案报董事会通过后，上报股东会审批同意并实施。在适时滚动考核与评价上，企业层面要优于政府层面，政府层面的项目绩效评价往往需要在项目完成后才能进行绩效评价，这一点有待改进。

综上所述，企业与政府，均已实施全面的预算管理，在预算管理过程中，绩效评价已贯穿其始终，并发挥越来越重要的作用。

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